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Revisão/2018 – Atualidades Legislativas

O primeiro semestre do ano de 2018 veio repleto de novidades legislativas relevantes para o Ministério Público.


Com o intuito de facilitar a compreensão e absorção do conteúdo, sistematizamos, de forma objetiva, todas as principais modificações no presente tópico.


1) Penal e Processo Penal


a. Resolução n° 183/18, do CNMP, que normatiza o acordo de não-persecução penal


A busca pela eficiência e celeridade no sistema penal tem encontrado apoio na celebração de acordos, estabelecendo-se um sistema de prioridades responsável por levar a julgamento somente os casos mais graves. Nesse sentido, a Resolução n° 181/17, do Conselho Nacional de Justiça, passou a prever expressamente o “acordo de não-persecução penal”.


Contudo, no dia 24 de janeiro de 2018, a Resolução n° 183/18, do CNMP, alterou significativamente os termos da Resolução n° 181/17, do CNMP, disciplinando de forma inovadora os requisitos para aplicação do acordo. Passemos, assim, à análise das principais inovações trazidas pela Resolução n° 183/18, do CNMP.


Em primeiro lugar, surgiram basicamente duas posições acerca da constitucionalidade da regulamentação do acordo por meio de resoluções do CNMP.

Uma primeira corrente doutrinária sustenta que as Resoluções n° 181/17 e 183/18, ambas do CNMP, são inconstitucionais, uma vez que a matéria deveria ter sido regulamentada por meio de lei em sentido formal, visto que inovam o ordenamento jurídico.


Existe posição em sentido contrário, sustentando a constitucionalidade das resoluções com base em dois argumentos principais: a) as resoluções do CNMP têm natureza de atos normativos primários, razão pela qual podem conter comandos abstratos;[1] e b) o acordo de não-persecução não tem natureza penal ou processual penal, mas de política criminal, implementada por meio do titular da ação penal (o Ministério Público).


O debate ainda não foi pacificado, pendendo de julgamento no Supremo Tribunal Federal a ADI 5.790.


Em relação aos requisitos para a celebração do acordo, devem estar presentes cumulativamente os seguintes: a) seja cominada pena mínima inferior a 04 (quatro) anos, consideradas as causas de aumento e diminuição aplicáveis ao caso concreto; b) o crime não tenha sido cometido com violência ou grave ameaça a pessoa; c) o investigado tenha confessado formal e circunstanciadamente a sua prática; d) o delito não tenha sido cometido por militares e venha a afetar a hierarquia e a disciplina.

Quais as medidas passíveis de serem aplicadas ao acusado que celebrar o acordo de não-persecução penal? A Resolução n° 181/17, do CNMP, com a redação dada pela Resolução n° 183/18, do CNMP, dispõe expressamente em seu artigo 18, § 1°, que ao acusado poderão ser impostas cumulativa ou alternativamente as seguintes medidas: I – reparar o dano ou restituir a coisa à vítima, salvo impossibilidade de fazê-lo; II – renunciar voluntariamente a bens e direitos, indicados pelo Ministério Público como instrumentos, produto ou proveito do crime; III – prestar serviço à comunidade ou a entidades públicas por período correspondente à pena mínima cominada ao delito, diminuída de um a dois terços, em local a ser indicado pelo Ministério Público; IV – pagar prestação pecuniária, a ser estipulada nos termos do art. 45 do Código Penal, a entidade pública ou de interesse social a ser indicada pelo Ministério Público, devendo a prestação ser destinada preferencialmente àquelas entidades que tenham como função proteger bens jurídicos iguais ou semelhantes aos aparentemente lesados pelo delito; V – cumprir outra condição estipulada pelo Ministério Público, desde que proporcional e compatível com a infração penal aparentemente praticada.

Existem limites circunstanciais e materiais à celebração do acordo de não-persecução penal? Sim. A Resolução n° 183/18 não admite a proposta de acordo de não-persecução nos seguintes casos: I – for cabível a transação penal, nos termos da lei; II – o dano causado for superior a vinte salários mínimos ou a parâmetro econômico diverso definido pelo respectivo órgão de revisão, nos termos da regulamentação local; III – o investigado incorra em alguma das hipóteses previstas no art. 76, § 2º, da Lei nº 9.099/95; IV – o aguardo para o cumprimento do acordo possa acarretar a prescrição da pretensão punitiva estatal; V – o delito for hediondo ou equiparado e nos casos de incidência da Lei nº 11.340, de 7 de agosto de 2006; VI – a celebração do acordo não atender ao que seja necessário e suficiente para a reprovação e prevenção do crime.


No que concerne aos meios de registro e armazenamento do acordo, importa ressaltar que a confissão detalhada dos fatos e as tratativas do acordo serão registrados pelos meios ou recursos de gravação audiovisual, destinados a obter maior fidelidade das informações (artigo 18, § 2°, da Resolução n° 181/17, do CNMP, com a redação dada pela Resolução n° 183/18, do CNMP).


É necessário que o acusado esteja acompanhado de defensor durante as tratativas e na celebração do acordo? Sim, o investigado deve estar sempre acompanhado de seu defensor nas tratativas e na celebração do acordo de não-persecução penal (artigo 18, § 2°, da Resolução n° 181/17, do CNMP, com a redação dada pela Resolução n° 183/18, do CNMP).


E mais: o acordo será formalizado nos autos com a qualificação completa do investigado e estipulará de modo claro as suas condições, eventuais valores a serem restituídos e as datas para cumprimento, e será firmado pelo membro do Ministério Público, pelo investigado e seu defensor (artigo 18, § 3°, da Resolução n° 181/17, do CNMP, com a redação dada pela Resolução n° 183/18, do CNMP). Realizado o acordo, a vítima deverá ser comunicada por qualquer meio idôneo.


É necessária a homologação judicial do acordo? Sim, incumbindo ao juiz verificar apenas se presentes os requisitos para a concessão do acordo e se as condições impostas pelo Ministério Público são adequadas e suficientes (artigo 18, § 5°, da Resolução n° 181/17, do CNMP, com a redação dada pela Resolução n° 183/18, do CNMP). Homologado o acordo pela Autoridade Judiciária, os autos serão devolvidos ao Ministério Público para sua implementação (artigo 18, § 5°, da Resolução n° 181/17, do CNMP, com a redação dada pela Resolução n° 183/18, do CNMP).

Na hipótese de a Autoridade Judiciária entender incabível a homologação do acordo, deverá fazer a remessa dos autos ao procurador-geral ou órgão superior interno responsável por sua apreciação, nos termos da legislação vigente, que poderá adotar as seguintes providências: I – oferecer denúncia ou designar outro membro para oferecê-la; II – complementar as investigações ou designar outro membro para complementá-la; III – reformular a proposta de acordo de não persecução, para apreciação do investigado; IV – manter o acordo de não persecução, que vinculará toda a Instituição.


Em que momento pode ser celebrado o acordo de não-persecução penal? O acordo de não-persecução penal pode ser celebrado a qualquer tempo até o oferecimento da denúncia, inclusive em audiência de custódia (artigo 18, § 7°, da Resolução n° 181/17, do CNMP, com a redação dada pela Resolução n° 183/18, do CNMP).


Ademais, o investigado, ao celebrar o acordo de não-persecução penal, fica obrigado ao cumprimento das seguintes condições: a) comunicar ao Ministério Público eventual mudança de endereço, número de telefone ou e-mail; b) comprovar mensalmente o cumprimento das condições, independentemente de notificação ou aviso prévio; e c) apresentar imediatamente e de forma documentada eventual qualquer justificativa para o não cumprimento do acordo. Descumpridas quaisquer delas, o membro do Ministério Público deverá oferecer denúncia, podendo obstar a proposta de suspensão condicional do processo, em razão da ausência do requisito subjetivo para o oferecimento do benefício (artigo 18, § 10, da Resolução n° 181/17, do CNMP, com a redação dada pela Resolução n° 183/18, do CNMP).


Cumprido integralmente o acordo, o Ministério Público promoverá o arquivamento da investigação. A Resolução 183/18, do CNMP, não faz qualquer referência à extinção da punibilidade do agente, razão pela qual afigura-se possível exegese no sentido da possibilidade de desarquivamento do feito para ulterior adoção de eventuais medidas cabíveis.


Devidamente analisados os principais aspectos referentes ao acordo de não-persecução penal, passemos à análise da Lei nº 13.564/18.



b. Lei nº 13.654/2018


A Lei nº 13.654, de 23 de abril de 2018, alterou dispositivos do Código Penal, para dispor sobre os crimes de furto qualificado e de roubo quando envolvam explosivos e do crime de roubo praticado com emprego de arma de fogo ou do qual resulte lesão corporal grave. Também alterou a Lei de Execução Penal para obrigar instituições que disponibilizem caixas eletrônicos a instalarem equipamentos que inutilizem cédulas de moeda corrente.


Quanto ao crime de furto, a referida lei incluiu dois parágrafos ao art. 155, do CP.

O § 4º-A criou o furto qualificado pelo emprego de explosivo ou de artefato análogo que cause perigo comum, cuja pena é de reclusão de 4 a 10 anos e multa.


Explosivo é a substância ou mistura de substâncias que reage de forma rápida, sob determinada condição, produzindo intensa liberação de calor e desenvolvimento súbito de pressão. Cita-se o exemplo de criminoso que utiliza bomba explosiva (v.g., trinitrotolueno – TNT) para romper dispositivos de caixa eletrônico e, em seguida, furtar as cédulas de dinheiro nele armazenadas.


Já “artefato análogo” que causa perigo comum é aquele que se assemelha a explosivo e que produz efeitos similares (v.g., coquetel molotov, que é uma mistura líquida inflamável contida no interior de uma garrafa de vidro e com um pano embebido do mesmo combustível na mistura de um pavio).


O § 7º criou o furto qualificado para as hipóteses em que a subtração for de substâncias explosivas ou de acessórios que, conjunta ou isoladamente, possibilitem sua fabricação, montagem ou emprego, cuja pena é de reclusão de 4 a 10 anos e multa.


Trata-se, na realidade, do mesmo tipo penal do furto simples (art. 155, caput, do CP), mas cujo objeto material do delito é uma substância explosiva (v.g., TNT) ou um acessório para sua fabricação, montagem ou emprego (v.g., carcaça de uma bomba explosiva).


As penas corporais previstas para as duas novas figuras de furto qualificado possuem a mesma reprimenda cominada para o crime de roubo simples (art. 157, caput, do CP).


Em relação ao crime de roubo, a Lei nº 13.654/18 realizou diversas alterações.


Em primeiro lugar, revogou o inciso I do § 2º do art. 157 do CP, que aumentava a pena do roubo de 1/3 até metade se a violência ou ameaça fosse exercida com emprego de arma de fogo.


Quanto à arma de fogo, o aumento permanece inalterado, pois incluiu o § 2º-A, inciso I, ao referido artigo – analisado abaixo (item 3.3.a), incidindo na hipótese o princípio da continuidade típico-normativa.


Porém, caso o crime seja praticado com arma branca – v.g., faca –, criou-se uma lacuna a ser resolvida pelo operador do Direito. Em razão disso, acreditamos no surgimento de duas correntes:


a) a primeira afirmando que o legislador desejou equiparar o roubo praticado com arma branca ao roubo simples (art. 157, caput, do CP); e


b) a segunda, a qual nos filiamos, entendendo que a utilização de arma branca deve ser sopesada pelo juiz na primeira fase da dosimetria da pena (art. 59, do CP), para exasperar a reprimenda aplicada como pena-base. Veja-se, ademais, que o novel diploma normativo pretendeu conferir maior proteção à sociedade nos crimes em apreço, devendo a interpretação seguir esse entendimento, conforme a justificativa que acompanhou o projeto de lei que originou a modificação no Código Penal.


Também foi acrescentado o inciso VI ao § 2º do art. 157 do CP, prevendo o aumento da pena do roubo de 1/3 até metade se a subtração for de substâncias explosivas ou de acessórios que, conjunta ou isoladamente, possibilitem sua fabricação, montagem ou emprego. Aqui cabem as mesmas explicações aduzidas no item 2.2 quanto ao furto de explosivo ou acessório.


Já a inclusão do § 2º-A ao art. 157 do CP aumentou em 2/3 a pena do crime de roubo se:


a) a violência ou ameaça é exercida com emprego de arma de fogo. Antes a causa de aumento incidia no patamar de 1/3 (antigo inciso I do § 2º, atualmente revogado), tratando-se, portanto, de novatio legis in pejus; ou


b) se há destruição ou rompimento de obstáculo mediante o emprego de explosivo ou de artefato análogo que cause perigo comum. Cabe aqui a mesma análise realizada no item 2.1 de explosivo e artefato análogo. Registra-se o exemplo de roubo praticado contra empresas de valores, em que criminosos utilizam explosivos para adentrar na respectiva propriedade.


A Lei nº 13.654/18 ainda conferiu nova redação ao § 3º do art. 157 do CP, separando o roubo qualificado por lesão corporal grave, cuja pena máxima foi aumentada (7 a 18 anos de reclusão e multa), do crime de latrocínio, cuja pena foi mantida: 20 a 30 anos de reclusão e multa.


Por fim, o novo diploma acrescentou o art. 2º-A à Lei nº 7.102/83, para exigir a instalação em caixas eletrônicos de equipamentos que inutilizem as cédulas de moeda corrente depositadas no interior das máquinas em caso de arrombamento, movimento brusco ou alta temperatura, objetivando evitar a prática de delitos, ao inutilizar o proveito do crime. Veja-se:


“Art. 2º-A As instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, que colocarem à disposição do público caixas eletrônicos, são obrigadas a instalar equipamentos que inutilizem as cédulas de moeda corrente depositadas no interior das máquinas em caso de arrombamento, movimento brusco ou alta temperatura. § 1º Para cumprimento do disposto no caput deste artigo, as instituições financeiras poderão utilizar-se de qualquer tipo de tecnologia existente para inutilizar as cédulas de moeda corrente depositadas no interior dos seus caixas eletrônicos, tais como: I – tinta especial colorida; II – pó químico; III – ácidos insolventes; IV – pirotecnia, desde que não coloque em perigo os usuários e funcionários que utilizam os caixas eletrônicos; V – qualquer outra substância, desde que não coloque em perigo os usuários dos caixas eletrônicos. § 2º Será obrigatória a instalação de placa de alerta, que deverá ser afixada de forma visível no caixa eletrônico, bem como na entrada da instituição bancária que possua caixa eletrônico em seu interior, informando a existência do referido dispositivo e seu funcionamento. § 3º O descumprimento do disposto acima sujeitará as instituições financeiras infratoras às penalidades previstas no art. 7º desta Lei. § 4º As exigências previstas neste artigo poderão ser implantadas pelas instituições financeiras de maneira gradativa, atingindo-se, no mínimo, os seguintes percentuais, a partir da entrada em vigor desta Lei: I – nos municípios com até 50.000 (cinquenta mil) habitantes, 50% (cinquenta por cento) em nove meses e os outros 50% (cinquenta por cento) em dezoito meses; II – nos municípios com mais de 50.000 (cinquenta mil) até 500.000 (quinhentos mil) habitantes, 100% (cem por cento) em até vinte e quatro meses; III – nos municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, 100% (cem por cento) em até trinta e seis meses.”


Por fim, incumbe ressaltar que a nova lei entrou em vigor na data de sua publicação.



c. Lei n° 13.676/2018


A Lei nº 13.676/2018 alterou a Lei do Mandado de Segurança, permitindo a sustentação oral do pedido liminar na sessão de julgamento junto aos tribunais.

No que concerne à sustentação oral na sessão de julgamento do mérito do mandado de segurança, inexistia dúvida quanto à sua possibilidade, em atenção ao disposto no art. 16, da Lei nº 12.016/2009. Vejamos:


Art. 16. Nos casos de competência originária dos tribunais, caberá ao relator a instrução do processo, sendo assegurada a defesa oral na sessão do julgamento.


A dúvida existia, contudo, quando se está diante do julgamento de agravo interno interposto contra decisão que apreciou pedido liminar.


Ora, o pedido liminar pode ser decidido monocraticamente pelo relator ou por este submetido à apreciação do colegiado. Em sendo interposto agravo interno contra a decisão que apreciou o pedido liminar, é possível a sustentação oral?


Antes da Lei nº 13.676/2018, o STF[2] vinha entendendo ser incabível a realização de sustentação oral, em exegese restritiva do artigo 16, da Lei n° 12.016/09.


A Lei nº 13.676/2018, modificou esse cenário, alterando a redação do artigo 16, da Lei do Mandado de Segurança, para permitir expressamente a sustentação oral. Vejamos:


Art. 16. Nos casos de competência originária dos tribunais, caberá ao relator a instrução do processo, sendo assegurada a defesa oral na sessão do julgamento do mérito ou do pedido liminar.


Perceba-se que o novo dispositivo tem incidência não apenas na esfera cível, mas também em mandados de segurança ajuizados em âmbito criminal.


Em suma, em qualquer hipótese de julgamento de mandado de segurança no Tribunal – em sendo interposto recurso contra o pedido liminar ou contra o mérito –, será cabível a realização de sustentação oral.



d. Orientação Conjunta nº 01/2018


A 2ª e 5ª Câmaras de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal editaram recentemente a Orientação Conjunta nº 01/2018, contendo inúmeras diretrizes relativas à celebração de acordos de delação premiada, com o intuito de uniformizar a atuação dos Membros.


Diante da importância do tema, passemos à análise das principais inovações trazidas pelo ato normativo.


1) Conceito, finalidade e natureza jurídica do acordo de colaboração premiada


A Orientação Conjunta nº 01/2018 dispõe expressamente que o acordo de colaboração premiada tem natureza de negócio jurídico processual e que tem como finalidade servir de meio de obtenção de prova, pressupondo utilidade e interesse públicos.


2) Como verificar se o acordo atenderá à utilidade e interesse públicos?


Da celebração do acordo devem advir um ou mais dos resultados previstos no art. 4º, da Lei 12.850/2013, ou seja: I - a identificação dos demais coautores e partícipes da organização criminosa e das infrações penais por eles praticadas; II - a revelação da estrutura hierárquica e da divisão de tarefas da organização criminosa; III - a prevenção de infrações penais decorrentes das atividades da organização criminosa; IV - a recuperação total ou parcial do produto ou do proveito das infrações penais praticadas pela organização criminosa; V - a localização de eventual vítima com a sua integridade física preservada.


3) O acordo pode ser celebrado em relação a quais delitos?



É possível a celebração do acordo em relação aos crimes previstos no Código Penal e na legislação extravagante.


4) Como deve ser “procedimentalizada” a celebração de acordo?


Para a celebração do acordo, faz-se necessária a instauração de “Procedimento Administrativo” de caráter confidencial.


5) Quais os requisitos para a apresentação de proposta de colaboração premiada ao Ministério Público?


De forma inovadora, a Orientação Conjunta nº 01/2018 dispõe que a proposta de colaboração premiada deve conter:

a) Procuração do interessado com poderes específicos para iniciar o procedimento de colaboração e suas tratativas, ou ser firmada pessoalmente pela parte que pretende a colaboração e seu advogado ou defensor público;

b) A descrição dos fatos delitivos;

c) A duração dos fatos e locais de ocorrência;

d) A identificação de todas as pessoas envolvidas;

e) Os meios de execução do crime;

f) O eventual produto ou proveito do crime;

g) As potenciais testemunhas dos fatos e outras provas de corroboração existentes em relação a cada fato e a cada pessoa;

h) A estimativa dos danos causados.


6) Após o recebimento da proposta, como deve proceder o Membro do Ministério Público?


Recebida a proposta de acordo de colaboração premiada, a Orientação Conjunta nº 01/2018 dispõe que o Membro do Ministério Público deverá tomar as seguintes medidas preliminares:

A) Baixar “Termo de recebimento de proposta de colaboração”;

B) Em sendo o caso, indeferi-la sumariamente, com a devida justificativa, cientificando-se o interessado;

C) Caso não haja indeferimento sumário, as partes deverão firmar “Termo de Confidencialidade” para o prosseguimento das tratativas.


7) Qual o rito a ser seguido no procedimento administrativo para celebração do acordo?


A partir de leitura atenta da Orientação Conjunta nº 01/2018, depreende-se que o processamento do feito deve seguir sete etapas:

A) Em primeiro lugar, o Membro do Ministério Público deve bem esclarecer ao interessado e ao seu defensor em que consiste o instituto da colaboração premiada, o respectivo procedimento previsto em lei, os benefícios passíveis de serem aplicados, a necessidade de sigilo e outras informações pertinentes, em ordem a viabilizar o consentimento livre e informado.

B) Em seguida, o Membro do Ministério Público deve analisar se os fatos apresentados pelo colaborador estão suficientemente corroborados por outros elementos probatórios, inclusive externos e em poder de terceiros, ou se serão passíveis de corroboração, tendo em vista as técnicas de investigação normalmente desenvolvidas, observando-se o disposto no art. 4º, § 16, da Lei 12.850/2013.

C) Em sendo o caso, é possível a realização de diligências investigatórias preliminares, visando corroborar as provas e informações apresentadas pelo colaborador, de modo a confirmar seu potencial. Nessa fase, pode-se, por cautela, promover-se o pré-acordo de colaboração, indicado para o registro dos termos negociados.

D) Na sequência, deve-se passar ao estabelecimento dos fatos que serão objeto do acordo, à discussão de eventuais benefícios a serem concedidos ao colaborador e à suspensão de medidas específicas de litigância, evitando a propositura de medidas processuais penais cautelares e assecuratórias, bem como medidas processuais cíveis admitidas pela legislação processual civil em vigor, inclusive as previstas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n° 8.429/1992).

E) Após, deve-se firmar o acordo de colaboração premiada, com a assinatura do colaborador e seu defensor, garantindo-se que o colaborador tenha ciência inequívoca sobre os termos do acordo, observado, ainda, o disposto no art. 4º, §§ 14 e 15, da Lei 12.850/2013, especialmente quanto à renúncia ao direito ao silêncio e ao compromisso de dizer a verdade.

F) Posteriormente, devem ser colhidos os depoimentos, sempre que possível com gravação audiovisual e redução a termo. A gravação audiovisual deve ser realizada separadamente em relação a cada termo de depoimento do colaborador, visando preservar o sigilo das demais investigações.

G) Por fim, o acordo deve ser submetido à homologação judicial.


8) É possível retratação da proposta?


Sim, a proposta de colaboração é retratável por qualquer das partes até a assinatura do acordo, nos termos do art. 4º, § 10, da Lei 12.850/2013.


9) Qual o marco inicial do sigilo? E o marco final?


O recebimento da proposta para formalização de acordo de colaboração demarca o início das negociações e constitui também o marco inicial de confidencialidade, configurando violação de sigilo e quebra da confiança e da boa-fé a divulgação de tais tratativas ou de documento que as formalize.


O sigilo deve permanecer até o seu levantamento por decisão judicial ou nos termos do art. 7º, § 3º, da Lei 12.850/2013.


10) É indispensável a presença de advogado para a celebração do acordo?


Sim. Nos termos da Orientação Conjunta nº 01/2018, nenhuma tratativa sobre colaboração premiada deve ser realizada sem a presença do advogado constituído ou Defensor Público. Em caso de eventual conflito de interesses, ou de colaborador hipossuficiente, o órgão do Ministério Público deverá solicitar a presença de outro advogado ou a participação de Defensor Público.


11) Como proceder se houver mais de um fato típico?


Nesse caso, a Orientação Conjunta nº 01/2018 dispõe que cada fato típico descrito ou conjunto de fatos típicos intrinsecamente ligados deverá ser apresentado em termo próprio e apartado, a fim de manter o necessário sigilo sobre cada um deles e possibilitar a investigação individualizada.


12) Quais os parâmetros devem ser considerados pelo Membro do Ministério Público para análise da concessão de benefícios?


Ao propor os benefícios, o Membro do Ministério Público deve considerar parâmetros objetivos, dentre os quais:

a) A quantidade de fatos delitivos narrados pelo colaborador;

b) A oportunidade da colaboração (ou seja, o momento em que revelou os fatos desconhecidos à investigação);

c) A natureza e credibilidade da descrição dos fatos narrados;

d) A culpabilidade do agente em relação ao fato;

e) Os antecedentes criminais;

f) A disposição do agente em cooperar com a investigação e persecução de outros fatos;

g) Os interesses da vítima;

h) O potencial probatório da colaboração e outras consequências em caso de condenação;

i) As provas apresentadas pelo colaborador e as linhas de investigação ampliadas;

j) A gravidade da ofensa e a importância do caso para se alcançar efetiva aplicação e observância das leis penais;

k) O valor da potencial declaração ou das provas a serem produzidas para a investigação ou para o processo;

l) A qualidade do material probatório apresentado e das declarações do colaborador;

m) A culpabilidade da pessoa em relação aos outros acusados;

n) A possibilidade de processar de maneira eficaz o acusado, sem a concessão do benefício de não exercício da ação penal; e

o) A reparação integral do dano, se for o caso.


13) Como proceder quando os fatos narrados envolverem a atribuição de outros Membros do Ministério Público?


A Orientação Conjunta nº 01/2018 dispõe que:

A) O Membro oficiante deve convidar o(s) Membro(s) com atribuição concorrente para participar(em) das tratativas de formalização do acordo;

B) O Membro oficiante deve firmar o acordo e submetê-lo, posteriormente à homologação, aos demais Membros naturais, que poderão aceitar e aderir aos respectivos termos, caso em que receberão todas as provas produzidas; ou

C) Encaminhar os autos ao Membro que tiver atribuição concorrente, a fim de que seja analisado o interesse na celebração do acordo de forma integral.


14) Qual o conteúdo mínimo do acordo?


O acordo de colaboração deve conter cláusulas que tratem, pelo menos, dos seguintes pontos:

A) Base jurídica (Artigo 129, inciso I, da Constituição da República, nos artigos 13 a 15 da Lei n. 9.807/99, no art. 1°, § 5°, da Lei 9.613/98, no art. 26 da Convenção de Palermo, no art. 37 da Convenção de Mérida, artigos 3º, § 2º e § 3º, do Código de Processo Civil, e nos artigos 4° a 8° da Lei 12.850/2013);

B) Qualificação do colaborador;

C) Demonstração do interesse público: a) oportunidade do acordo; b) efetividade e utilidade do acordo: relativa à capacidade real de contribuição do colaborador para a investigação, por meio do fornecimento de elementos concretos que possam servir de prova; c) explicitação sobre quantos e quais são os fatos ilícitos e pessoas envolvidas que ainda não sejam de conhecimento do Ministério Público; d) indicação dos meios pelos quais se fará a respectiva prova.

D) Objeto do acordo: a) descrição genérica dos fatos que serão revelados e por quem, visando preservar o sigilo das investigações (a descrição específica deverá ser feita nos anexos individualizados); b) deve ser demonstrada a relevância das informações e provas; c) deve haver previsão sobre como se procederá em caso de revelação de novos fatos, depois de celebrado o acordo (possível aditamento do acordo, com previsão das consequências do aditamento).

E) Obrigações do colaborador: a) relativas às informações e provas relevantes (formas, prazos, locais etc); b) compromisso de cessar as condutas ilícitas; c) compromisso, durante toda a vigência do acordo de colaboração, sem qualquer reserva, com as investigações, portando-se sempre com honestidade, lealdade e boa-fé; d) falar a verdade, incondicionalmente, em todas as investigações (inclusive nos inquéritos policiais e civis, ações civis, procedimentos administrativos disciplinares e tributários), além de ações penais em que doravante venha a ser chamado a depor na condição de testemunha ou interrogado, nos termos do acordo; e) pagamento de valor relativo à antecipação de reparação de danos, ressalvada a prerrogativa de outros órgãos, instituições, entidades ou pessoas de buscarem o ressarcimento que entenderem lhes ser devido; f) pagamento de multa; g) prestar garantias do cumprimento da multa e da antecipação de reparação de danos; h) declarar que as informações prestadas são verdadeiras e precisas, sob pena de rescisão; i) declarar todos os bens que são de sua propriedade, ainda que em nome de terceiros, sob pena de conduta contrária ao dever de boa-fé e rescisão do acordo; j) obrigação de o colaborador adotar conduta processual compatível com a vontade de colaborar (vedação ao venire contra factum proprium).

F) Compromissos do Ministério Público: a) estipular benefícios penais ao colaborador; b) estabelecer a forma de cumprimento dos benefícios; c) defender perante terceiros a validade e eficácia de todos os termos e condições do acordo.

G) Adesão e compartilhamento de provas;

H) Cooperação com autoridade estrangeiras;

I) Renúncia ao exercício da garantia contra a autoincriminação e do direito ao silêncio;

J) Previsão de garantia real ou fidejussória;

K) Rescisão: hipóteses e consequências, inclusive com previsão de cláusula penal, correção monetária e juros;

L) Previsão sobre o juízo perante o qual será requerida a homologação;

M) Previsão da necessidade de sigilo até decisão judicial em contrário;

N) Declaração de aceitação pelo advogado e colaborador;

O) Efeitos civis do acordo.


15) Quais os parâmetros devem ser seguidos na fixação da pena corporal do colaborador?


A Orientação Conjunta nº 01/2018 dispõe que a pena corporal deve ser dosada segundo as seguintes técnicas:

I) preferencialmente, pelo estabelecimento de marcos punitivos máximos, a serem concretizados em apreciação judicial com os seguintes elementos sugeridos, segundo os indicativos legais: a) patamar máximo unificado de pena decorrente do somatório das sentenças condenatórias, o qual, ao ser atingido, levará à suspensão das demais ações e investigações em curso e seus respectivos prazos prescricionais; b) pena que será efetivamente cumprida pela parte em regimes a serem definidos no acordo; c) suspensão do cumprimento da diferença entre o máximo unificado da pena e a pena que será efetivamente cumprida, com possibilidade de retomada do cumprimento do máximo unificado da pena em caso de rescisão ou descumprimento do acordo; ou

II) pelo estabelecimento de patamares mínimos e máximos, a serem delimitados por ocasião da sentença, para cumprimento da pena.


16) É possível a previsão de outras sanções além da pena corporal? Quais?


Sim. Nos termos da Orientação Conjunta nº 01/2018, é possível transacionar sobre penas restritivas de direito, o regime inicial de cumprimento da pena, a progressão de regimes, a suspensão condicional da pena, a suspensão condicional do processo, a suspensão do prazo prescricional e a aplicação dos institutos da remissão e detração. Além disso, o acordo de colaboração premiada pode também prever o valor da multa penal, o valor ou os bens objeto de perdimento e sua destinação, o valor mínimo da reparação do dano e sua destinação às vítimas dos delitos.


17) Quais efeitos penais devem necessariamente ser previstos no acordo?


O acordo de colaboração deve prever a perda do produto ou proveito da atividade criminosa e a forma de execução dos bens dados como garantia da indenização do dano e do pagamento da multa.


18) Quais efeitos cíveis podem ser previstos no acordo?


Segundo a Orientação Conjunta nº 01/2018, os efeitos cíveis poderão consistir em: a) antecipação da reparação dos danos causados à vítima, ainda que parcial; b) compromisso de não propor ações civis públicas de reparação, da lei anticorrupção ou qualquer outra ação com pedido condenatório; c) compromisso de suspender o trâmite processual ou a execução das sentenças condenatórias obtidas em ações de improbidade administrativa, a partir do cumprimento e satisfação dos termos do acordo; e d) estipulação de cumprimento voluntário de penalidades previstas na lei de improbidade administrativa ou na lei anticorrupção.


19) Quais os efeitos podem ser regulamentados pelo acordo em crimes perpetrados em benefício ou interesse de pessoa jurídica?


O acordo de colaboração premiada poderá prever obrigações acessórias, como a interdição de direitos, a adoção de técnicas de governança corporativa/compliance, a emissão de relatórios periódicos de atividades, o afastamento das atividades empresariais por período certo e a realização de auditorias externas aprovadas pelo Ministério Público.


20) É possível que o acordo regulamente eventual recurso a ser interposto contra a sentença?


Sim, é possível celebrar negócio jurídico processual relativo a eventual recurso, por meio do acordo, na parte que extrapolar os limites do avençado, como desdobramento do princípio do nemo potest venire contra factum proprium.


21) É possível cláusula com previsão de sanções ao colaborador que omitir informações pontuais, quanto a um elemento probatório ou a agentes diversos, sem que venha a rescindir o acordo?


Sim.


22) É possível o compartilhamento das provas com outros procedimentos?


Sim. A Orientação Conjunta nº 01/2018 estabelece que as provas decorrentes do acordo de colaboração premiada poderão ser compartilhadas com outros órgãos e autoridades públicas nacionais, para fins cíveis, fiscais e administrativos, e com autoridades públicas estrangeiras, inclusive para fins criminais, com a ressalva de que tais provas não poderão ser utilizadas contra os próprios colaboradores para produzir punições além daquelas pactuadas no acordo.


23) Como deve proceder o Membro do Ministério Público na hipótese de serem frustradas as tratativas para celebração do acordo?


O procedimento deve ser arquivado na própria unidade ministerial, cuidando-se de garantir sua confidencialidade e a restituição dos elementos de convicção e prova ao interessado.


24) Como proceder na hipótese de o acordo ser celebrado após o oferecimento de denúncia?


Eventual acordo de colaboração firmado no curso do processo deve ser imediatamente juntado aos autos, em especial antes da audiência de instrução e julgamento. Em sendo o caso, o Membro do Ministério Público deve considerar a aplicação do procedimento previsto no art. 384, do CPP (mutatio libelli), assegurando que os demais acusados possam produzir provas, nos termos do § 4º do referido artigo.


25) Como celebrar o acordo nas hipóteses em que um dos réus for detentor de foro por prerrogativa de função?


Segundo a Orientação Conjunta nº 01/2018, os autos devem ser encaminhados ao Membro do Ministério Público com atribuição para processar o detentor de foro por prerrogativa de função, o qual verificará o interesse e utilidade na celebração do acordo de colaboração de forma global, envolvendo os corréus.


26) E se não houver interesse em celebrar o acordo de colaboração de forma global?


A proposta deve ser devolvida à instância competente para prosseguimento em relação a fato(s) da alçada de atribuição do Membro original.


27) E se o colaborador se encontrar preso?


A Orientação Conjunta nº 01/2018 recomenda que fique separado de outros colaboradores ou de corréus, devendo o Membro oficiante requerer tais providências ao Juízo competente.


Em suma, essas são as principais novidades trazidas pela Orientação Conjunta nº 01/2018.



2) Direito à Educação


a. Lei nº 13.632/18


A Lei nº 13.632/18 alterou a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, para dispor sobre educação e aprendizagem ao longo da vida.

Passemos à análise das principais inovações trazidas pelo novel diploma.


A) Qual a finalidade da Lei nº 13.632/18?


A Lei nº 13.632/18 pretende suprir lacuna existente no ordenamento jurídico, diante da ausência de previsão expressa sobre a abrangência do direito à educação e à aprendizagem. Embora existam normas regulamentando o direito à educação de crianças (ECA), adolescentes (ECA) e jovens (Estatuto da Juventude), inexistia previsão expressa acerca da incidência do direito sobre as demais etapas da vida.


B) Qual o embasamento prático adotado pelo novo diploma normativo?


A ideia de educação ao longo de toda a vida tem como molas propulsoras o Relatório elaborado pela Comissão Internacional sobre Educação para o século XXI, denominado “Educação: Um Tesouro a Descobrir”, e as conclusões da V Conferência Internacional de Educação de Adultos (CONFINTEA), realizada em 1997, na Alemanha.


Os documentos consideram que a educação deve refletir verdadeira construção contínua do cidadão, “dos seus saberes e aptidões, da sua capacidade de discernir e agir”, não se esgotando na infância, juventude ou qualquer outra idade.

C) Quais as principais modificações implementadas pela nova lei?


A Lei nº 13.632/18 promoveu três alterações na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional:

1) Previsão expressa de que a pessoa tem, durante toda a sua vida, direito à educação e à aprendizagem. Vejamos:


Art. 3º O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: XIII - garantia do direito à educação e à aprendizagem ao longo da vida.


2) A educação de jovens/adultos deve ser oferecida durante toda a vida da pessoa e, não, de forma restritiva para determinadas faixas etárias:


Art. 37 A educação de jovens e adultos será destinada àqueles que não tiveram acesso ou continuidade de estudos nos ensinos fundamental e médio na idade própria e constituirá instrumento para a educação e a aprendizagem ao longo da vida.


3) A educação especial (voltada para a superdotação, deficientes, entre outros) também não deve ser restringida a determinadas faixas etárias:


Art. 58, § 3° A oferta de educação especial, nos termos do caput deste artigo, tem início na educação infantil e estende-se ao longo da vida, observados o inciso III do art. 4º e o parágrafo único do art. 60 desta Lei.” (NR).


D) Quais as principais consequências para a atuação do Ministério Público?


Incumbe ao Ministério Público, na condição de legitimado para a tutela de direitos coletivos em sentido amplo, adotar as medidas cabíveis para a efetiva disponibilização do EJA enquanto instrumento para a educação ao longo da vida e, ainda, para que a educação especial não fique restrita a determinadas idades, estendendo-a, também, para todos os níveis e modalidades.


Nesse sentido, a instituição deve adotar todas medidas cabíveis para fiscalizar a adequada dotação dos recursos previstos constitucionalmente – incluindo o financiamento adicional da educação básica pública pelo salário-educação –, a implementação do plano nacional de educação e a garantia efetiva de transporte escolar em todas as etapas da educação básica.


Por fim, incumbe ressaltar que a inobservância dos mandamentos constitucionais e legais, especialmente as inovações trazidas pela Lei nº 13.632/18, pode implicar na prática de improbidade administrativa (STJ, AgInt no AREsp n° 804.074/RJ, Rel. Ministro Hermann Benjamim, j. em 15/12/2016).


Em suma, são essas as principais considerações sobre o novo diploma sancionado pelo Presidente da República, que entrou em vigor na data de sua publicação.



b. Lei n° 13.696/18


A Lei n° 13.696/18 instituiu a Política Nacional de Leitura e Escrita, com a finalidade de promover o livro, a leitura, a escrita, a literatura e as bibliotecas de acesso público no Brasil, possibilitando a todos condições para exercerem plenamente a cidadania e a contribuírem com a construção de uma sociedade mais justa.


Vamos à abordagem dos principais aspectos do novo diploma.


1) Notícia histórica


A Política Nacional de Leitura e Escrita tem como marco histórico o XIII Cumbre Ibero-americano em Santa Cruz de La Sierra, ocasião em que apresentada proposta pelo Centro Regional para o Fomento ao Livro e à Leitura (Cerlalc/UNESCO) e pela Organização dos Estados Ibero-americanos (OEI) para que o ano de 2005 se constituísse no Ano Ibero-Americano da Leitura – VIVALEITURA. A partir de então, inúmeras medidas foram adotadas para fomentar a prática da leitura, tendo sido oficializado, pela Portaria Interministerial no 1.442, de 10 de agosto de 2006, o Plano Nacional do Livro e Leitura, que, mais recentemente, acabou ampliado com a aprovação da Lei n° 13.696/18.


2) Responsabilidade pela implementação da Política Nacional de Leitura e Escrita


A Política Nacional de Leitura e Escrita será implementada pela União, por intermédio do Ministério da Cultura e do Ministério da Educação (artigo 1°, parágrafo único, da Lei n° 13.696/18).


3) Cooperação na implementação da Política Nacional de Leitura e Escrita


A União poderá cooperar com as seguintes entidades (artigo 1°, parágrafo único, da Lei n° 13.696/18):

A) Os Estados;

B) O Distrito Federal;

C) Os Municípios;

D) A sociedade civil; e

E) Instituições privadas.


4) Diretrizes da Política Nacional de Leitura e Escrita


A Política Nacional de Leitura e Escrita deve observar as seguintes diretrizes (artigo 2°, da Lei n° 13.696/18):

I - A universalização do direito ao acesso ao livro, à leitura, à escrita, à literatura e às bibliotecas;

II - O reconhecimento da leitura e da escrita como um direito de todos;

III - O fortalecimento do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas (SNBP), no âmbito do Sistema Nacional de Cultura (SNC);

IV - A articulação com as demais políticas de estímulo à leitura, ao conhecimento, às tecnologias e ao desenvolvimento educacional, cultural e social do País;

V - O reconhecimento das cadeias criativa, produtiva, distributiva e mediadora do livro, da leitura, da escrita, da literatura e das bibliotecas como integrantes fundamentais e dinamizadoras da economia criativa.


5) Objetivos da Política Nacional de Leitura e Escrita


O artigo 3°, do novo diploma, enumera os objetivos da Política Nacional de Leitura e Escrita, podendo-se destacar os seguintes:

I - Democratizar o acesso ao livro e aos diversos suportes à leitura por meio de bibliotecas de acesso público;

II - Fortalecer ações de estímulo à leitura;

III - Valorizar a leitura e o incremento de seu valor simbólico e institucional por meio de campanhas, premiações e eventos de difusão cultural do livro, da leitura, da literatura e das bibliotecas;

IV - Desenvolver a economia do livro como estímulo à produção intelectual e ao fortalecimento da economia nacional;

V - Fortalecer institucionalmente as bibliotecas de acesso público;

VI - Incentivar pesquisas, estudos e o estabelecimento de indicadores relativos ao livro, à leitura, à escrita, à literatura e às bibliotecas;

VII - Incentivar a criação e a implantação de planos estaduais, distrital e municipais do livro e da leitura.


6) Plano Nacional do Livro e Leitura (PNLL)


A consecução dos objetivos da Política Nacional de Leitura e Escrita terá como base o Plano Nacional do Livro e Leitura (PNLL), que estabelecerá metas e ações para cada decênio (artigo 4°, da Lei n° 13.696/18), devendo viabilizar a inclusão de pessoas com deficiência.


7) Momento de elaboração do Plano Nacional do Livro e Leitura


O PNLL será elaborado nos 6 (seis) primeiros meses de mandato do chefe do Poder Executivo (artigo 4°, § 1°, da Lei n° 13.696/18).


8) Modo de elaboração do Plano Nacional do Livro e Leitura


O PNLL será elaborado em conjunto pelo Ministério da Cultura e pelo Ministério da Educação de forma participativa, assegurada a manifestação:

A) Do Conselho Nacional de Educação (CNE);

B) Do Conselho Nacional de Política Cultural (CNPC);

C) De representantes de secretarias estaduais, distritais e municipais de cultura e de educação;

D) Da sociedade civil; e

E) Do setor privado.


9) Vigência

A lei entrou em vigor na data de sua publicação.



3) Direito Administrativo


a. Lei n° 13.673/18


A Lei n° 13.673/18 alterou as Leis nºs 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, 9.427, de 26 de dezembro de 1996, e 9.472, de 16 de julho de 1997, para tornar obrigatória a divulgação de tabela com a evolução do valor da tarifa e do preço praticados pelas concessionárias e prestadoras de serviços públicos.


Vamos a breves comentários sobre o novo diploma normativo.


A) Qual o objetivo da nova lei?


A Lei n° 13.673/18 veio a alterar a Lei das Concessões de Serviços Públicos, a Lei da ANEEL e a Lei Geral de Telecomunicações, para estabelecer que as concessionárias do serviço público de energia elétrica, as prestadoras de serviços de telecomunicações e as concessionárias de serviço público em geral (v.g., água, gás encanado, entre outras) deverão divulgar o valor das tarifas e preços, assim como as revisões ou reajustes dos últimos 5 anos, de modo a tornar transparente para os usuários as modificações ocorridas.


B) Quais os fundamentos adotados para a edição da Lei n° 13.673/18?


O novo diploma adota como fundamentos os princípios da transparência e da informação do consumidor, estabelecendo a obrigação às empresas concessionárias de divulgarem seus serviços e os valores e taxas cobradas.


Trata-se, em verdade, de busca pelo aperfeiçoamento da legislação concernente à prestação dos serviços públicos, permitindo ao consumidor descobrir com mais facilidade o valor da tarifa cobrada pela prestadora do serviço público e, por via de consequência, possibilitar a comparação com o preço cobrado por fornecedores que ofertam os mesmos serviços.

Relembre-se que o princípio da informação na esfera consumerista apresenta dupla dimensão: a) o direito de ser informado e b) o dever de informar. Portanto, é dever do fornecedor fazer chegar ao consumidor, de forma simples e acessível, as informações relevantes relativas aos produtos e serviços, inclusive no que concerne ao preço. Assim, o “Código de Defesa do Consumidor assegura, expressamente, ao consumidor o direito à informação correta, clara e precisa do preço dos produtos [...]” (STJ, REsp. 81.269, Rel. Min. Castro Filho, 2ª T., p. 25/06/01).


Nesse sentido, dispõe o CDC que o consumidor tem direito “a informação adequada e clara sobre os diferentes produtos e serviços, com especificação correta de quantidade, características, composição, qualidade e preço, bem como sobre os riscos que apresentem” (CDC, art. 6º, III) e obriga “os fornecedores, em qualquer hipótese, a dar as informações necessárias e adequadas a seu respeito” (art. 8°).


C) Quais as principais modificações empreendidas pela Lei n° 13.673/18?


O art. 1º acrescenta § 5º ao art. 9º da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, obrigando a concessionária a divulgar em seu sítio eletrônico, de forma clara e de fácil compreensão pelos usuários, tabela com o valor das tarifas praticadas e a evolução das revisões ou reajustes realizados nos últimos cinco anos. Vejamos o teor do dispositivo:


“A concessionária deverá divulgar em seu sítio eletrônico, de forma clara e de fácil compreensão pelos usuários, tabela com o valor das tarifas praticadas e a evolução das revisões ou reajustes realizados nos últimos cinco anos.”


Ademais, o art. 2º inclui § 3º ao art. 15 da Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, determinando que a concessionária divulgue em seu sítio eletrônico, de forma clara e de fácil compreensão pelo consumidor final, tabela com o valor das tarifas praticadas e a evolução das revisões ou reajustes realizados nos últimos cinco anos. Vejamos:


“A concessionária deverá divulgar em seu sítio eletrônico, de forma clara e de fácil compreensão pelo consumidor final, tabela com o valor das tarifas praticadas e a evolução das revisões ou reajustes realizados nos últimos cinco anos.”


Por fim, o art. 3º acrescenta parágrafo único ao art. 3º da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, obrigando, para os fins de divulgação da informação adequada sobre as condições de prestação dos serviços de telecomunicações, suas tarifas e preços, a prestadora de serviço a divulgar em seu sítio eletrônico, de forma clara e de fácil compreensão pelos usuários, tabela com o valor das tarifas e preços praticados e a evolução dos reajustes realizados nos últimos cinco anos. Vejamos:


“Para o cumprimento do disposto no inciso IV do caput deste artigo, a prestadora de serviço deverá divulgar em seu sítio eletrônico, de forma clara e de fácil compreensão pelos usuários, tabela com o valor das tarifas e preços praticados e a evolução dos reajustes realizados nos últimos cinco anos.”


D) Vigência


A Lei n° 13.673/18 entrou em vigor na data de sua publicação.



b. Lei n° 13.650/18


A Lei nº 13.650/2018 dispõe sobre a certificação das entidades beneficentes de assistência social na área de saúde, promovendo alteração na Lei n° 8.429/92, de modo a incluir nova hipótese de improbidade administrativa.


Qual o âmbito de incidência do novo diploma? A norma pretende regulamentar a atuação de hospitais particulares e demais instituições privadas de saúde junto ao SUS, com fulcro no permissivo contido no art. 199, § 1º, da Constituição (“As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.”).


Qual o requisito deve ser observado para a atuação da iniciativa privada junto ao SUS? A participação da iniciativa privada junto ao SUS deve ocorrer apenas em caráter complementar quando a rede pública não dispuser de estrutura suficiente para atender toda a demanda, sendo indispensável a formalização mediante contrato ou convênio, sob pena de se violar a norma insculpida no artigo 199, § 1°, da Constituição. Vejamos:

Art. 24. Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada. Parágrafo único. A participação complementar dos serviços privados será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público.


Diante das inúmeras “autorizações informais” concedidas para que hospitais privados tratassem pacientes do SUS sem a prévia de celebração de contrato ou convênio, a Lei nº 13.650/2018 incluiu nova modalidade de ato de improbidade administrativa que implica em violação aos princípios da administração pública. Vejamos:


Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: X - transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere, nos termos do parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990.


Em que pese a conduta de transferir valores para entidades privadas sem a devida formalização violar o princípio da legalidade e, por consequência, implicar na prática de ato de improbidade administrativa previsto caput do art. 11 da Lei n° 8.429/92, o novo diploma vem regulamentar expressamente a matéria, deixando claro a indispensabilidade da formalização de contrato, convênio ou instrumento congênere para o recebimento de verbas decorrentes do SUS.


Ressalte-se que a nova hipótese incide apenas de forma subsidiária, pois, a depender da forma como ocorrer a transferência dos recursos à entidade privada, a conduta poderá configurar ato de improbidade previsto nos artigos 9° ou 10 da Lei n° 8.429/92. Vejamos:


Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente: I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;


Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;


Ademais, importa ressaltar que o novo diploma nada modificou em relação às sanções aplicáveis aos gestores responsáveis pela transferência dos recursos, razão pela qual podem ser sancionados com: 1) o ressarcimento integral do dano; 2) perda da função pública; 3) suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; 4) pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e; 5) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.


Por fim, a Lei nº 13.650/2018 entrou em vigor na data de sua publicação.



4) Consumidor e Urbanismo


a. Lei nº 13.640/18

A Lei nº 13.640/18 alterou a “Lei Nacional da Mobilidade Urbana” (Lei nº 12.587/12), passando a disciplinar o transporte remunerado privado individual de passageiros.

Em que pese a Lei nº 12.587/12 estabelecer regras específicas para o transporte público coletivo (municipal, intermunicipal, interestadual e internacional), privado coletivo e público individual, inexistia qualquer normatização do transpor privado individual de passageiros, tal como sói acontecer com a utilização de aplicativos como o Uber, Cabify e 99.


Vejamos as principais alterações realizadas pelo novo diploma.


A) Definição de “transporte remunerado privado individual de passageiros”


Em primeiro lugar, o novo diploma acrescentou o inciso X ao artigo 4º da Lei nº 12.587/12, estabelecendo que o transporte remunerado privado individual de passageiros é um “serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede.”


O artigo 4º, da Lei nº 12.587/12, estabelecia como modalidade única e exclusiva de transporte individual o público, sendo conceituado como serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas. Portanto, o transporte privado individual não era definido como serviço, inexistindo regulamentação sobre a utilização de automóvel particular para a prestação de qualquer serviço remunerado.


O novo inciso veio a suprir a lacuna até então existente, definindo o transporte privado individual de passageiros como aquele dotado de quatro características cumulativas: 1) serviço remunerado; 2) não aberto ao público; 3) destinado à realização de viagens individualizadas ou compartilhadas; e 4) solicitação exclusiva por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede.


B) Fundamentos constitucionais


O novo diploma encontra amparo em três grupos distintos de dispositivos constitucionais.


Em primeiro lugar, os artigos 5º, XIII, e 170, parágrafo único, da Constituição, estabelecem que o legislador ordinário pode definir regras de contenção ao livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão e à liberdade para exploração de qualquer atividade econômica.


Ademais, o artigo 21, inciso XX, da Constituição, estabelece que compete à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos.


Por fim, o artigo 182, da Constituição, dispõe que a “política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.”


C) Competência e limites na regulamentação e fiscalização do serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros


A Lei nº 13.640/18 incumbiu aos Municípios e ao Distrito Federal regulamentar e fiscalizar o serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros, determinando que, em atenção a eficiência, a eficácia, a segurança e a efetividade, observem as seguintes diretrizes (artigo 11-A, da Lei nº 12.587/12): I - efetiva cobrança dos tributos municipais devidos pela prestação do serviço; II - exigência de contratação de seguro de Acidentes Pessoais a Passageiros (APP) e do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres (DPVAT); III - exigência de inscrição do motorista como contribuinte individual do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).


D) Requisitos mínimos para o exercício serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros


O serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros somente será autorizado ao motorista que cumprir as seguintes condições: I - possuir Carteira Nacional de Habilitação na categoria B ou superior que contenha a informação de que exerce atividade remunerada; II - conduzir veículo que atenda aos requisitos de idade máxima e às características exigidas pela autoridade de trânsito e pelo poder público municipal e do Distrito Federal; III - emitir e manter o Certificado de Registro e Licenciamento de Veículo (CRLV); IV - apresentar certidão negativa de antecedentes criminais.


Perceba-se ser desnecessária autorização prévia emitida pelo poder público municipal para o motorista.


Ademais, não há obrigatoriedade de que o condutor seja o proprietário, fiduciante ou arrendatário do veículo, bem como que venha a usar placa vermelha.


E) Quais as sanções aplicáveis para aquele que não cumprir os requisitos exigidos para o transporte remunerado privado individual de passageiros?


A exploração do serviço sem o cumprimento dos requisitos acima elencados caracteriza transporte ilegal de passageiros, infração prevista no artigo 231, inciso VIII, do CTB, punida com multa e retenção do veículo.



b. Lei nº 13.683/2018


A Lei n° 13.683/18 alterou as Leis nos 13.089/15 (Estatuto da Metrópole) e 12.587/12 (Estatuto da Mobilidade Urbana).


Passemos a uma breve análise da matéria.


1) Breve histórico


A Medida Provisória n° 818/2018 modificou as Leis nos 13.089/2015 (Estatuto da Metrópole) e 12.587/2012 (Estatuto da Mobilidade Urbana), flexibilizando normas que regem o plano de desenvolvimento urbano e o plano de mobilidade urbana.


Em primeiro lugar, a Medida Provisória alterou o art. 12, da Lei 13.089/2015, que exigia audiências públicas e debates em todos os municípios integrantes da unidade territorial urbana, excluindo o termo “debates” e dispondo apenas que as audiências públicas sejam divulgadas em todos os municípios.

A alínea “a” do inciso I do art. 21 também foi alterada para ampliar o prazo de aprovação, mediante lei estadual, do plano de desenvolvimento urbano integrado, passando de três para cinco anos, contados da instituição da região metropolitana ou da aglomeração urbana.


Do mesmo modo, a alínea “b”, ganhou nova redação, dando prazo até 21 de dezembro de 2021 para aprovação dos planos pela instância colegiada deliberativa da respectiva unidade, sem mencionar lei estadual.

Por fim, o art. 24, do Estatuto da Mobilidade Urbana, foi alterado para ampliar de seis para sete anos o prazo para compatibilização entre os planos de mobilidade urbana e os planos diretores municipais, ou para elaboração do plano de mobilidade urbana nos municípios que ainda não o tivessem.



A Lei n° 13.683/18 foi resultante da conversão da Medida Provisória n° 818/2018, promovendo, contudo, significativas modificações nos Estatutos.


Passemos à análise detalhada das alterações empreendidas, dividindo-as, para fins meramente didáticos, entre aquelas empreendidas no Estatuto da Metrópole e no Estatuto da Mobilidade Urbana.


2) Modificações empreendidas no Estatuto da Metrópole


A) Microssistema de Direito Urbanístico


O Estatuto da Metrópole estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas, bem como normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa (artigo 1°, caput).


Nesse sentido, a redação original do § 2° do artigo 1° estabelecia que, na aplicação de suas disposições, seriam observadas as normas gerais de direito urbanístico estabelecidas pelo Estatuto da Cidade e em outras leis federais, bem como as regras que disciplinam a política nacional de desenvolvimento urbano, a política nacional de desenvolvimento regional e as políticas setoriais de habitação, saneamento básico, mobilidade urbana e meio ambiente.


A Lei n° 13.683/18 veio modificar a redação do dispositivo, de modo a prever que, na aplicação das disposições Estatuto da Metrópole, serão observadas as normas gerais de direito urbanístico estabelecidas exclusivamente no Estatuto da Cidade, afastando a referência às outras normas contidas na redação original.


B) Novas figuras jurídicas


O artigo 2o, do Estatuto da Metrópole, ganhou também nova redação, passando a contar com novas definições de plano de desenvolvimento urbano integrado e região metropolitana.

Assim, se originalmente o plano de desenvolvimento urbano era mero instrumento para o processo de permanente planejamento das diretrizes para o desenvolvimento urbano, agora passou a contar com finalidades específicas, ou seja, deve 1) servir de meio para o processo permanente de planejamento; 2) promover a viabilização econômico-financeira; 3) permitir a gestão do desenvolvimento urbano; estabelecendo, ainda, 4) as diretrizes para o desenvolvimento territorial estratégico; e 5) os projetos estruturantes da região metropolitana e aglomeração urbana.


Ademais, se as regiões metropolitanas eram caracterizadas pela mera aglomeração urbana que configurasse uma metrópole, com a nova redação do dispositivo precisam preencher determinados requisitos: 1) deve tratar-se de unidade regional instituída pelos Estados, mediante lei complementar; 2) serem constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes; e 3) terem como objetivo integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.


O novo diploma também definiu o que são “áreas metropolitanas” e “governança interfederativa”.


As áreas metropolitanas são representações da expansão contínua da malha urbana da metrópole, conurbada pela integração dos sistemas viários, abrangendo, especialmente, áreas habitacionais, de serviços e industriais com a presença de deslocamentos pendulares no território.


É preciso, portanto, que estejam presentes três requisitos cumulativos: 1) conturbação decorrente da integração dos sistemas viários; 2) abrangência de áreas habitacionais, de serviços e industriais; e 3) a presença de deslocamentos pendulares no território.


De outro modo, a governança interfederativa das funções públicas de interesse comum é o compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da Federação em termos de organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum, mediante a execução de um sistema integrado e articulado de planejamento, de projetos, de estruturação financeira, de implantação, de operação e de gestão.


C) Competência para decidir sobre a adoção do Plano de Desenvolvimento Urbano ou quaisquer matérias de impacto


A redação original do Estatuto da Metrópole estabelecia, em seu artigo 2°, parágrafo único, que os critérios para a delimitação da região de influência de uma capital regional, considerariam os bens e serviços fornecidos pela cidade à região, abrangendo produtos industriais, educação, saúde, serviços bancários, comércio, empregos e outros itens pertinentes, e serão disponibilizados pelo IBGE na rede mundial de computadores.


Modificando esse cenário, a Lei n° 13.683/18 passou a atribuir de forma geral ao colegiado da microrregião decidir sobre a adoção do Plano de Desenvolvimento Urbano ou quaisquer matérias de impacto.

D) Requisitos para a instituição de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas


Os Estados, mediante lei complementar, podem instituir regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, constituídas por agrupamento de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.


De forma inovadora, a Lei n° 13.683/18 incluiu, no artigo 3°, do Estatuto da Metrópole, um § 2º, dispondo que a criação de uma região metropolitana, de aglomeração urbana ou de microrregião deve ser precedida de estudos técnicos e audiências públicas que envolvam todos os Municípios pertencentes à unidade territorial.


Assim, para a criação de uma região metropolitana, de aglomeração urbana ou de microrregião é necessário o preenchimento de três requisitos: 1) realização de estudos técnicos; 2) a promoção de audiências públicas que envolvam todos os Municípios pertencentes à unidade territorial; e 3) a aprovação de leis complementares pelas assembleias legislativas, quando a instituição envolver Municípios pertencentes a mais de um Estado.


E) Princípio geral da governança interfederativa: o compartilhamento de gestão


A governança interfederativa pode ser definida como o compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da Federação em termos de organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum e deve respeitar alguns princípios, dentre os quais: 1) a prevalência do interesse comum sobre o local; 2) a autonomia dos entes da Federação; 3) a observância das peculiaridades regionais e locais; 4) a gestão democrática da cidade; a efetividade no uso dos recursos públicos; e 5) a busca do desenvolvimento sustentável.


A redação original do Estatuto da Metrópole ainda exigia o compartilhamento de responsabilidades para a promoção do desenvolvimento urbano integrado.


Com o intuito de deixar claro que o compartilhamento não deve ocorrer estritamente em relação ao compartilhamento de responsabilidades, mas também da própria gestão, a Lei n° 13.683/18 modificou a redação do artigo 6°, inciso II, do Estatuto, dispondo expressamente que a governança interfederativa será regida pelo “compartilhamento de responsabilidades e de gestão para a promoção do desenvolvimento urbano integrado”.


F) Diretriz específica da governança interfederativa: participação de representantes da sociedade civil


Além das diretrizes gerais estabelecidas pelo Estatuto da Cidade, a governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas devem observar algumas diretrizes específicas, elencadas no artigo 6°: 1 – implantação de processo permanente e compartilhado de planejamento e de tomada de decisão quanto ao desenvolvimento urbano e às políticas setoriais afetas às funções públicas de interesse comum; 2 – estabelecimento de meios compartilhados de organização administrativa das funções públicas de interesse comum; 3 – estabelecimento de sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas; 4 – execução compartilhada das funções públicas de interesse comum, mediante rateio de custos previamente pactuado no âmbito da estrutura de governança interfederativa; 5 – compatibilização dos planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais dos entes envolvidos na governança interfederativa; 6 – compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial urbana, na forma da lei e dos acordos firmados no âmbito da estrutura de governança interfederativa.


O artigo 7°, inciso V, do Estatuto, ainda elencava como diretriz específica a participação de representantes da sociedade civil nos processos de planejamento e de tomada de decisão, no acompanhamento da prestação de serviços e na realização de obras afetas às funções públicas de interesse comum.


Restringindo o alcance da norma, a Lei n° 13.683/18 limitou a participação de representantes da sociedade civil nos processos de planejamento e de tomada de decisão, afastando expressamente sobre a necessidade de intervenção no acompanhamento da prestação de serviços e na realização de obras afetas às funções públicas de interesse comum. Vejamos:


Art. 7° - Além das diretrizes gerais estabelecidas no art. 2o da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, a governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas observará as seguintes diretrizes específicas: inciso V - participação de representantes da sociedade civil nos processos de planejamento e de tomada de decisão;


G) Diretrizes gerais da governança das funções públicas de interesse comum


De forma inovadora, a Lei n° 13.683/18 introduziu o artigo 7º-A, ao Estatuto da Metrópole, estabelecendo que, no exercício da governança das funções públicas de interesse comum, o Estado e os Municípios da unidade territorial deverão observar as seguintes diretrizes gerais:

I - compartilhamento da tomada de decisões com vistas à implantação de processo relativo ao planejamento, à elaboração de projetos, à sua estruturação econômico-financeira, à operação e à gestão do serviço ou da atividade; e

II - compartilhamento de responsabilidades na gestão de ações e projetos relacionados às funções públicas de interesse comum, os quais deverão ser executados mediante a articulação de órgãos e entidades dos entes federados.


H) Competência para elaboração e aprovação do plano de desenvolvimento urbano


As regiões metropolitanas e as aglomerações urbanas deverão contar com plano de desenvolvimento urbano integrado, aprovado mediante lei estadual (artigo 10, do Estatuto da Metrópole).


Em sua redação original, o § 4o do artigo 10 dispunha que o plano seria elaborado no âmbito da estrutura de governança interfederativa e aprovado pela instância colegiada deliberativa, antes do envio à respectiva assembleia legislativa estadual.


A Lei n° 13.683/18 conferiu nova redação ao dispositivo, estabelecendo que:


§ 4º - O plano previsto no caput deste artigo será elaborado de forma conjunta e cooperada por representantes do Estado, dos Municípios integrantes da unidade regional e da sociedade civil organizada e será aprovado pela instância colegiada a que se refere o art. 8º desta Lei, antes de seu encaminhamento à apreciação da Assembleia Legislativa.


Assim, não mais compete à estrutura de governança interfederativa, mas a representantes do Estado, dos Municípios integrantes da unidade regional e da sociedade civil organizada a elaboração do plano.


Ademais, o novel diploma manteve a atribuição da instância colegiada da governança interfederativa para a aprovação do plano.


Por fim, o plano deverá ser encaminhado à apreciação da Assembleia Legislativa respectiva, de modo a ganhar contornos efetivos de lei.


I) Plano de desenvolvimento urbano integrado de região metropolitana ou de aglomeração urbana deveria contemplar


I.1) Conteúdo mínimo


Originariamente, o plano de desenvolvimento urbano integrado de região metropolitana ou de aglomeração urbana deveria contemplar, no mínimo: I – as diretrizes para as funções públicas de interesse comum, incluindo projetos estratégicos e ações prioritárias para investimentos; II – o macrozoneamento da unidade territorial urbana; III – as diretrizes quanto à articulação dos Municípios no parcelamento, uso e ocupação no solo urbano; IV – as diretrizes quanto à articulação intersetorial das políticas públicas afetas à unidade territorial urbana; V - a delimitação das áreas com restrições à urbanização visando à proteção do patrimônio ambiental ou cultural, bem como das áreas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres naturais, se existirem; VI - o sistema de acompanhamento e controle de suas disposições.


De forma inovadora, a Lei n° 13.683/18 passou a estabelecer que o plano de desenvolvimento urbano integrado deve estabelecer, ainda, diretrizes mínimas para implementação de efetiva política pública de regularização fundiária urbana, nos termos da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017.


A modificação vem no sentido de adaptar o Estatuto da Metrópole às conquistas empreendidas pela Lei n° 13.465/17.


Contudo, o que é a regularização fundiária? Trata-se de um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais voltadas à regularização de assentamentos rurais ou núcleos urbanos informais (construções clandestinas, irregulares ou sem que seus ocupantes tenham a respectiva titulação), garantindo o efetivo exercício do direito real à moradia em consonância com o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade e com o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.


A regularização fundiária admite duas espécies: a urbana (se o imóvel estiver na zona urbana) e a rural (se estiver na zona rural).

Em relação à regularização fundiária urbana, existem duas modalidades, conforme disposto no artigo 13, da Lei n° 13.465/17: 1) A Reurb de interesse social (Reurb-S): aplicável a núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda; e 2) A Reurb de interesse específico (Reurb-E): aplicável a núcleos urbanos informais ocupados por população que não se qualificada como de baixa renda.


Diante da importância do instituto, a Lei n° 13.683/18 estabeleceu, de modo expresso, que o plano de desenvolvimento urbano integrado deve atentar para a importância das políticas de regularização fundiária.


Por fim, vale lembrar que o rito da Reurb vem regulamentado pelos artigos 28 a 41, da Lei n° 13.465/17, sendo sete as fases para a sua concretização: I - requerimento dos legitimados; II - processamento administrativo do requerimento, no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes; III - elaboração do projeto de regularização fundiária; IV - saneamento do processo administrativo; V - decisão da autoridade competente; VI - expedição da CRF pelo Município; e VII - registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de imóveis.


I.2) Audiências públicas


No processo de elaboração do plano de desenvolvimento urbano integrado e na fiscalização de sua aplicação, a lei assegura: I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação de representantes da sociedade civil e da população, em todos os Municípios integrantes da unidade territorial urbana; II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; e III – o acompanhamento pelo Ministério Público.


Encampando as modificações empreendidas pela Medida Provisória n° 818/18, a Lei n° 13.683/18 estabeleceu que as audiências públicas serão precedidas de ampla divulgação em todos os Municípios integrantes da unidade territorial urbana, bem como que ocorrerão segundo os critérios estabelecidos pela instância colegiada deliberativa, respeitadas as disposições do Estatuto e das leis complementares que instituírem as unidades territoriais (artigo 12, §§ 3° e 4°, do Estatuto da Metrópole). Vejamos:


Art. 12, § 3º - As audiências públicas a que se refere o inciso I do § 2º deste artigo serão precedidas de ampla divulgação em todos os Municípios integrantes da unidade territorial urbana. § 4º - A realização de audiências públicas ocorrerá segundo os critérios estabelecidos pela instância colegiada deliberativa a que se refere o art. 8º desta Lei, respeitadas as disposições desta Lei e das leis complementares que instituírem as unidades territoriais.


J) Apoio da União ao Desenvolvimento Urbano Integrado


O novo artigo 16-A, do Estatuto da Metrópole, impõe à União que apoie as iniciativas dos Estados e dos Municípios voltadas à governança interfederativa e promova a instituição de um sistema nacional de informações urbanas e metropolitanas, observadas as diretrizes do plano plurianual, as metas e as prioridades fixadas pela leis orçamentárias anuais. Vejamos o teor do novo dispositivo:


Art. 16-A. A União apoiará as iniciativas dos Estados e dos Municípios voltadas à governança interfederativa e promoverá a instituição de um sistema nacional de informações urbanas e metropolitanas, observadas as diretrizes do plano plurianual, as metas e as prioridades fixadas pela leis orçamentárias anuais.


Devidamente expostas as principais modificações empreendidas no Estatuto da Metrópole, passemos à análise das alterações realizadas no Estatuto da Mobilidade Urbana.


3) Modificações empreendidas Estatuto da Mobilidade Urbana


A) Sustentabilidade econômica das redes de transporte público coletivo de passageiros


Originalmente, o art. 6o, do “Estatuto da Mobilidade Urbana”, dispunha que a Política Nacional de Mobilidade Urbana seria orientada pelas seguintes diretrizes: I - integração com a política de desenvolvimento urbano e respectivas políticas setoriais de habitação, saneamento básico, planejamento e gestão do uso do solo no âmbito dos entes federativos; II - prioridade dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado; III - integração entre os modos e serviços de transporte urbano; IV - mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade; V - incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico e ao uso de energias renováveis e menos poluentes; VI - priorização de projetos de transporte público coletivo estruturadores do território e indutores do desenvolvimento urbano integrado; e VII - integração entre as cidades gêmeas localizadas na faixa de fronteira com outros países sobre a linha divisória internacional.


De forma inovadora, a Lei n° 13.683/18 acrescentou novo inciso ao artigo 6°, de modo que também deverá ser observada como diretriz da Política Nacional de Mobilidade Urbana a garantia de sustentabilidade econômica das redes de transporte público coletivo de passageiros, de modo a preservar a continuidade, a universalidade e a modicidade tarifária do serviço.


O legislador se preocupou com o aspecto econômico do serviço público, de modo a compatibilizar os interesses das empresas prestadoras com os da coletividade, estampados principalmente nos princípios da continuidade, universalidade e a modicidade tarifária do serviço.


B) Política tarifária do serviço de transporte público coletivo e incentivo à utilização de créditos eletrônicos tarifários


Nos termos do artigo 8°, “Estatuto da Mobilidade Urbana”, a política tarifária do serviço de transporte público coletivo é orientada pelas seguintes diretrizes: I - promoção da equidade no acesso aos serviços; II - melhoria da eficiência e da eficácia na prestação dos serviços; III - ser instrumento da política de ocupação equilibrada da cidade de acordo com o plano diretor municipal, regional e metropolitano; IV - contribuição dos beneficiários diretos e indiretos para custeio da operação dos serviços; V - simplicidade na compreensão, transparência da estrutura tarifária para o usuário e publicidade do processo de revisão; VI - modicidade da tarifa para o usuário; VII - integração física, tarifária e operacional dos diferentes modos e das redes de transporte público e privado nas cidades; VIII - articulação interinstitucional dos órgãos gestores dos entes federativos por meio de consórcios públicos; e IX - estabelecimento e publicidade de parâmetros de qualidade e quantidade na prestação dos serviços de transporte público coletivo.


De forma inovadora, a Lei n° 13.683/18 estabeleceu que a Política tarifária do serviço de transporte público coletivo deve ser baseada, também, no incentivo à utilização de créditos eletrônicos tarifários, buscando incorporar as novas tecnologias na melhoria da prestação do serviço público. Vejamos:


Art. 8o - A política tarifária do serviço de transporte público coletivo é orientada pelas seguintes diretrizes: X - incentivo à utilização de créditos eletrônicos tarifários.

C) Plano de Mobilidade Urbana, Ciclovias e Ciclofaixas


O Plano de Mobilidade Urbana é o instrumento de efetivação da Política Nacional de Mobilidade Urbana. De modo a deixar explícita a necessidade de contemplar as ciclovias e ciclofaixas, a Lei n° 13.683/18 conferiu nova redação ao artigo 24, inciso III, do Estatuto. Vejamos:


Art. 24. O Plano de Mobilidade Urbana é o instrumento de efetivação da Política Nacional de Mobilidade Urbana e deverá contemplar os princípios, os objetivos e as diretrizes desta Lei, bem como: III - as infraestruturas do sistema de mobilidade urbana, incluindo as ciclovias e ciclofaixas;


D) Prorrogação do prazo para elaboração do Plano de Mobilidade Urbana


A Lei n° 13.683/18 concedeu aos Municípios o prazo máximo de 7 (sete) anos, a contar da entrada em vigor do Estatuto, para elaboração do Plano de Mobilidade Urbana.


Assim, os entes públicos dispõem do prazo de 07 (sete), e não mais de 06 (seis) anos, para a elaboração do Plano.


Qual a sanção cabível na hipótese de descumprimento do prazo? Em não sendo elaborado o plano, os Municípios ficarão impedidos de receber recursos orçamentários federais destinados à mobilidade urbana.


E) Plano de Mobilidade Urbana e regularização fundiária


Do mesmo modo como fez com o Estatuto da Metrópole, a Lei n° 13.683/18 modificou o artigo 24, § 5º, do Estatuto da Mobilidade Urbana, de modo que o Plano de Mobilidade Urbana deverá contemplar medidas destinadas a atender aos núcleos urbanos informais consolidados, nos termos da Lei nº 13.465/17.


F) Veto - Plano único de mobilidade para região metropolitana


Incumbe destacar que o presidente vetou a possibilidade de apresentação de um plano único de mobilidade para região metropolitana, com o objetivo integrar o planejamento e a execução das ações de transportes da área, sob o argumento de “a possibilidade de plano de mobilidade único para região metropolitana poderia admitir a interpretação da substituição dos planos de mobilidade municipais das cidades envolvidas, que são mais amplos, específicos e abarcam soluções das formas mais básicas de deslocamento, podendo causar burocratização das decisões para o deslocamento de pessoas e cargas pelo espaço urbano e, sobretudo, podendo afastar a caracterização de auto aplicabilidade da lei quanto à obrigatoriedade dos planos de cada município.”


7.4) Revogação de atos de improbidade administrativa


Em sua redação original, o art. 21, do Estatuto da Metrópole, estabelecia novas hipóteses de improbidade administrativa. Vejamos:


Art. 21 - Incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992:

I – o governador ou agente público que atue na estrutura de governança interfederativa que deixar de tomar as providências necessárias para: a) garantir o cumprimento do disposto no caput do art. 10 desta Lei, no prazo de 3 (três) anos da instituição da região metropolitana ou da aglomeração urbana mediante lei complementar estadual; b) elaborar e aprovar, no prazo de 3 (três) anos, o plano de desenvolvimento urbano integrado das regiões metropolitanas ou das aglomerações urbanas instituídas até a data de entrada em vigor desta Lei mediante lei complementar estadual; a) garantir o cumprimento do disposto no caput do art. 10 no prazo de cinco anos, contado da data da instituição da região metropolitana ou da aglomeração urbana; e b) a elaboração, no âmbito da estrutura de governança interfederativa, e a aprovação pela instância colegiada deliberativa, até 31 de dezembro de 2021, do plano de desenvolvimento urbano integrado das regiões metropolitanas ou das aglomerações urbanas; e

II – o prefeito que deixar de tomar as providências necessárias para garantir o cumprimento do disposto no § 3o do art. 10 desta Lei, no prazo de 3 (três) anos da aprovação do plano de desenvolvimento integrado mediante lei estadual.


A norma ampliava o instrumental disponível ao Ministério Público no combate ao descumprimento do Estatuto da Metrópole, tendo em vista a previsão expressa da prática de improbidade administrativa quando descumpridos determinados prazos.

Contudo, o Congresso Nacional revogou expressamente o artigo 21, do Estatuto da Metrópole.


A dúvida que surge, nesse contexto, é se os atos anteriormente elencados deixaram de caracterizar a prática de improbidade administrativa. E a resposta nos parecer ser negativa.


Isso porque, em pese a ausência de previsão expressa de prazo para a adoção das medidas pelos governadores, prefeitos e agentes públicos que atuem na estrutura de governança interfederativa, poderão ser responsabilizados caso descumpram os prazos gerais estabelecidos pelo Estatuto, em violação ao princípio da legalidade e à proteção da confiança, nos termos do artigo 11, caput, da Lei n° 8.429/92.


7.5) Vigência


A Lei n° 13.683/18 entrou em vigor na data de sua publicação.

[1] STF, ADC n° 12 MC, Rel. Carlos Britto, julgada em 16/02/2006.


[2] STF. Plenário. MS 34127 MC/DF, MS 34128 MC/DF, Rel. orig. Min. Roberto Barroso, red. p/ o acórdão Min. Teori Zavascki, julgados em 14/4/2016.

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