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Jurisprudência - Súmula 619, do STJ

O STJ editou recentemente a Súmula n° 619: “A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.”


Passemos à análise detalhada do novo enunciado.



1) Introdução: Posse X detenção


No que concerne à posse, o ordenamento jurídico brasileiro adotou a teoria objetiva de Ihering, definindo-a como o exercício de algum dos poderes inerentes à propriedade. Vejamos:


Art. 1.196, do CC: Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade.


Regulamentando o tratamento jurídico conferido ao instituto, o art. 1.219, do CC, reconheceu ao possuidor de boa-fé o direito à indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias, além do direito de retenção:


Art. 1.219. O possuidor de boa-fé tem direito à indenização das benfeitorias necessárias e úteis, bem como, quanto às voluptuárias, se não lhe forem pagas, a levantá-las, quando o puder sem detrimento da coisa, e poderá exercer o direito de retenção pelo valor das benfeitorias necessárias e úteis.


Ademais, o art. 1.255, do CC, estabeleceu expressamente o direito à indenização pelas construções:


Art. 1.255. Aquele que semeia, planta ou edifica em terreno alheio perde, em proveito do proprietário, as sementes, plantas e construções; se procedeu de boa-fé, terá direito a indenização. Parágrafo único. Se a construção ou a plantação exceder consideravelmente o valor do terreno, aquele que, de boa-fé, plantou ou edificou, adquirirá a propriedade do solo, mediante pagamento da indenização fixada judicialmente, se não houver acordo.


Detentor, por sua vez, é aquele que, achando-se em relação de dependência para com outrem, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou instruções suas. Vejamos:


Art. 1.198. Considera-se detentor aquele que, achando-se em relação de dependência para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou instruções suas.


O Código Civil ainda estabelece que, aquele que começou a comportar-se como detentor em relação ao bem e a outra pessoa, presume-se detentor, até que prove o contrário (artigo 1.198, parágrafo único, do Código Civil).


Devidamente expostas as principais diferenças entre posse e detenção, passemos à análise da incidência dos institutos em relação a bens públicos.



2) Posse X detenção de bem público


No que concerne aos bens públicos, pende antiga controvérsia acerca da possibilidade de exercício da posse privada ou se, ao contrário, particulares apenas podem exercer detenção sobre os mesmos.


Uma primeira corrente entende ser possível o exercício da posse, em virtude da ausência de expressa vedação legal.


Contudo, tem prevalecido o entendimento de que não é possível a posse privada de bens públicos.


Isso porque o particular jamais exerce poderes de propriedade em relação aos bens públicos, em exegese teleológica da vedação à usucapião, na forma do art. 183, § 3º, da Constituição.


Ademais, a posse privada de bens públicos não se coaduna com os Princípios da Indisponibilidade do Patrimônio Público e da Supremacia do Interesse Público.

Assim, os defensores desta corrente sustentam que o particular nunca pode ser considerado possuidor de área pública, senão mero detentor.



3) Efeitos reflexos do mero exercício da detenção de bens públicos por particulares


Como decorrência do mero exercício da detenção de áreas públicas, parece possível elencar três efeitos principais.


Em primeiro lugar, afasta-se a possibilidade de indenização por acessões ou benfeitorias, pois não prescindem da posse de boa-fé (arts. 1.219 e 1.255, do CC). Ora, seria incoerente impor à Administração a obrigação de indenizar por bens irregularmente ocupados que, além de não terem utilidade para o Poder Público, ensejarão dispêndio ao Erário. A medida ainda enfraqueceria o Princípio da Boa-Fé Objetiva e estimularia invasões e construções ilegais, o que não pode ser tolerado.


Por outro lado, a indenização por benfeitorias implica direito à retenção do imóvel, até que o valor seja pago pelo proprietário. Contudo, não se admite que um particular retenha imóvel público, o que implicaria em reconhecer, ainda que por via transversa, a posse privada do bem coletivo.


Por fim, o art. 1.255 do CC, que prevê a indenização por construções, dispõe, em seu parágrafo único, que o possuidor poderá adquirir a propriedade do imóvel, se "a construção ou a plantação exceder consideravelmente o valor do terreno". Ora, o instituto não pode ser aplicado às áreas públicas, já que não se coadunam com as prerrogativas de aquisição por particulares, exceto quando preenchidos os requisitos legais (autorização, desafetação, licitação etc.). Nesse sentido, o STJ tem decidido que:


PROCESSO CIVIL - ADMINISTRATIVO - AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE - IMÓVEL FUNCIONAL - OCUPAÇÃO IRREGULAR - INEXISTÊNCIA DE POSSE - DIREITO DE RETENÇÃO E À INDENIZAÇÃO NÃO CONFIGURADO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - EFEITO INFRINGENTE - VEDAÇÃO. 1. Embargos de declaração com nítida pretensão infringente. Acórdão que decidiu motivadamente a decisão tomada. 2. Posse é o direito reconhecido a quem se comporta como proprietário. Posse e propriedade, portanto, são institutos que caminham juntos, não havendo de se reconhecer a posse a quem, por proibição legal, não possa ser proprietário ou não possa gozar de qualquer dos poderes inerentes à propriedade. 3. A ocupação de área pública, quando irregular, não pode ser reconhecida como posse, mas como mera detenção. 4. Se o direito de retenção ou de indenização pelas acessões realizadas depende da configuração da posse, não se pode, ante a consideração da inexistência desta, admitir o surgimento daqueles direitos, do que resulta na inexistência do dever de se indenizar as benfeitorias úteis e necessárias. 5. Recurso não provido. (REsp 863.939⁄RJ, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 04⁄11⁄2008, DJe 24⁄11⁄2008)


Bem público. Ocupação indevida. Direito de retenção por benfeitorias. Precedentes da Corte. 1. Configurada a ocupação indevida de bem público, não há falar em posse, mas em mera detenção, de natureza precária, o que afasta o direito de retenção por benfeitorias. 2. Recurso especial conhecido e provido. (REsp 699374⁄DF, Rel. Ministro CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, TERCEIRA TURMA, julgado em 22⁄03⁄2007, DJ 18⁄06⁄2007 p. 257)


Concluímos, assim, a análise dos principais aspectos relativos à Súmula 619, do STJ.

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